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中国企业跨境PPP项目风险警示

发布时间:2019-05-22 来源:一带一路金融工程 点击:15

导语


PPP(Public Private Partnership)是一种在政府规划和监管下,以企业投资建设经营为主的政府市场合作发展模式。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,是一种创新的市场化社会化公共产品公共服务供给模式,创新用好政府与市场两种资源,为经济社会发展增加新动能。PPP模式是政府与市场资源创新结合的一种商业模式,既能解决政府基础设施供给不足问题,又能创造新的产业链、新的增长点。可以预见,PPP将会成为“一带一路”沿线国家包括基础设施在内的公共产品公共服务主流国际合作供给方式。本文旨在针对投资国际PPP项目的风险识别和应对措施作以下分析,以期对走出去拟投资国际PPP项目的国内企业有所帮助。


中国企业“一带一路”沿线投资重点涉及基建、能源、电信和园区建设等领域,参与方式逐渐从传统的工程承包、建设,转向了投融资、长期运行等更高层次。尤其值得关注的是,由于“一带一路”沿线国家存在大量基础设施和公用设施的建设和运行需求,以及国内政府与社会资本合作(PPP)项目建设的热潮,PPP正逐渐成为工程建设企业、国有及民营资本对外投资的新模式,将在 “一带一路”倡议和中国企业对外投资中扮演越来重要的角色。“一带一路”战略的实施和PPP模式推行为这些企业带来了新一轮投资的机遇,给企业发展带来广阔的市场空间。然而,新的市场机遇也带来新的风险,对企业参与“一带一路”国际项目提出了更大的挑战和更高的要求。那么,中国企业“走出去”实施国际PPP项目,究竟如何识别项目投资中的风险,并采取哪些应对策略加以规避的?


一、东道国国别



在中国企业走出国门过程中,受境外投资经验、投资东道国社会环境、地缘政治以及PPP项目自身特点等多重因素的共同影响,必然面临来自多方面的风险,并产生大量争议。从国际、国内经验来看,风险主要包括以下几种类型:


  • 第一,受国际政治和地缘因素影响,部分国家以正式或非正式外交手段干预中国企业的对外投资和相关项目;

  • 第二,受东道国自身社会、经济、文化和法律制度影响,东道国社会不稳定、法治不完善、政策不稳定对项目的正常建设、运营造成阻碍;

  • 第三,PPP项目运营周期长、管理要求高,中国企业可能存在运营、管理经验不足的问题,在项目管理、定价、收费等方面面临风险。

根据世界经济论坛发布的《2015-2016全球竞争力报告》显示,斯洛文尼亚、缅甸、以色列、埃及、塞尔维亚、乌克兰、巴基斯坦、保加利亚、印度、摩尔多瓦、波黑、孟加拉国、黎巴嫩、泰国、尼泊尔等国家的政党轮换频繁或政局不稳,对投资等商业活动的影响较大,给国内企业参与沿线国家的PPP投资带来了较大的不确定性及风险。印度、以色列、阿尔巴尼亚、塞尔维亚、乌克兰、斯里兰卡、匈牙利、克罗地亚、斯洛文尼亚、约旦、埃及、新加坡、不丹、黎巴嫩、日本负债率都超过了70%,日本甚至超过了200%。(以上资料和信息可供中国企业投资PPP项目时参考。)


国内企业应通过国际交往、情报收集、知识储备与分析等系统性工作,并结合企业自身资源和实力,制订适合自己的投资国别战略。如果最终选择的PPP项目所在国政治预期稳定,可通过购买海外投资保险的方式降低PPP项目可能出现的政治风险。


二、PPP项目领域



自2013年“一带一路”倡议提出以来,中国企业“走出去”战略进入了新的历史时期。在过去五年间,中国企业对外投资在项目数量、投资金额、投资方式和参与深度等方面,都有显著发展。中国企业“一带一路”沿线投资重点涉及基建、能源、电信和园区建设等领域,参与方式逐渐从传统的工程承包、建设,转向了投融资、长期运行等更高层次。国内PPP项目实施中,能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施等七个领域是我国最早实践推行的项目类型,政府和投资企业对该领域类项目运作相对熟悉,项目收费相对稳定,通过项目本身收费基本能覆盖项目建设、运营投入及最低投资收益,对项目运营财政缺口补贴不存在或基本不存在依赖性,项目落地率高;除上述七个领域之外的旅游、养老、医疗卫生等领域纯公益类项目,项目运营中无或基本无项目收费,需要财政可缺口补助数额较大,推进较为缓慢。因此,对于某一PPP项目,必须对其领域进行分析,甄别费用是否有足额。


中国对沿线国家直接投资的产业领域也呈现异质性,能源是中国对“一带一路”相关国家直接投资规模最大、最为重要的产业领域;交通运输也具有重要地位,其投资规模仅次于能源类投资;此外,作为信息基础设施建设的一部分,电信等技术类投资也是中国对“一带一路”相关国家直接投资较为重要的产业领域之一。能源类、交通运输类和技术类的项目因投资收益较好,并且PPP领域的操作较为成熟规范,建议企业投资PPP项目时优先选择,其他领域进入时则要相对慎重。


三、争议解决方式


境外投资涉及投资者所在国法律、东道国法律、双边或多边协定等多层次的法律规范制约,也随之存在多层次、多维度的争议解决平台和途径;投资者可采取协商、外交保护、东道国诉讼或仲裁、提交投资者所在国法院、国际商事仲裁等争议解决途径。但作为商事主体,投资者与东道国作为主权国家相比地位悬殊,商事争议解决的一般手段往往不能公平公正地保护投资者利益。在这种情况下,以东道国政府作为目标提起国际投资仲裁,是解决相关争议、减小投资损失的重要方式——有时甚至是最终的救济途径。


在目前的国际实践中,双边及多边投资协定是投资者提起投资仲裁的主要依据。根据商务部统计数据,中国已经与105个国家签订了双边投资协定(BITs),其中包括“一带一路”沿线56个国家;此外,中国还与东盟等地区一体化合作组织签订了多边投资协定,与欧盟的投资协定也在谈判之中。该等投资协定均存在允许缔约国投资者提起投资仲裁的条款。


跨境PPP项目中,东道国政府都会以直接或间接的方式参与项目,且常常会成为项目合同主体,投资者可以在签订项目协议时,争取一并将仲裁作为争议解决方式,以获得相应的保护。如果项目协议未约定投资者可提起投资仲裁,则一般情况下PPP项目投资者将仅能依据双边或多边投资协定提起投资仲裁。

受各自经济、社会、政治环境影响,不同国家在同一历史时期以及同一国家在不同历史时期同意提交投资仲裁的事项不尽相同。在国际投资仲裁中,可仲裁事项的范围往往都是东道国及投资者的首要争议焦点。在投资争议发生后,投资者往往希望可仲裁事项尽量宽泛,而东道国往往希望可仲裁事项限于有限范围内。目前普遍的观点认为,国际条约与投资合同及东道国国内法属于不同法律渊源及法律体系,国际条约为保护投资和投资者设定了独立的标准,如公平与公正待遇、禁止歧视原则等,不同于投资合同设定的具体权利义务。投资者依据投资协定提起的投资仲裁,应当适用投资协定的约定来判断东道国政府是否侵害或剥夺了投资者的合法权益;投资者基于投资协定提起的仲裁,管辖范围仅限于东道国违反投资协议即违反国际条约的行为,而不包括东道国单纯的违反合同的行为。而投资者依据投资合同提起的仲裁,则根据合同本身的约定及东道国国内法来认定。 



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